GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP BẢO HIỂM XÃ HỘI, TRƯỜNG HỢP NÀO LÀ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH, TRƯỜNG HỢP NÀO LÀ VỤ ÁN DÂN SỰ

I. Một số vấn đề pháp lý về giải quyết tranh chấp bảo hiểm xã hội

Từ năm 2006 đến nay, cứ trung bình 4 năm một lần Bảo hiểm xã hội Việt Nam lại ban hành các quyết định quy định chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại phù hợp với từng thời kì. Theo số liệu thống kê của Bảo hiểm xã hội (BHXH) Việt Nam, trong 6 tháng đầu năm 2019, ngành BHXH đã tiếp 4.926 lượt công dân, nội dung chủ yếu là khiếu nại việc giải quyết chế độ hưu trí có thời gian công tác trước năm 1995; áp dụng điều khoản chuyển tiếp giữa Luật BHXH năm 2006 và Luật BHXH năm 2014[1]. Hiệu quả giải quyết khiếu nại ngày càng cao nhưng bên cạnh đó vẫn còn tồn tại những khúc mắc pháp luật làm người tham gia bảo khiếu nại lúng túng trong việc áp dụng. Bài viết này sẽ nêu lên một số vấn đề quy định giải quyết khiếu nại hiện nay, đồng thời soi chiếu các quy định đó vào thực tiễn áp dụng để có cái nhìn rõ hơn về vấn đề này.

Thứ nhất, về đối tượng khiếu nại về Bảo hiểm xã hội.

Luật Bảo hiểm xã hội[2] đề cập đến hai đối tượng của việc khiếu nại trong hoạt động BHXH là: hành vi hành chính, quyết định hành chính về BHXH và hành vi, quyết định về BHXH. Hai đối tượng khiếu nại sẽ được quy định bởi hai trình tự giải quyết khiếu nại khác nhau tại Điều 119 của Luật Bảo hiểm xã hội. Vì vậy trước khi thực hiện khiếu nại, người khiếu nại là phải xác định được đối tượng xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thuộc đối tượng khiếu nại về BHXH nào để không bị “sai quy trình”, thời gian, thời hiệu không đảm bảo trong khi hậu quả có thể ngày càng tăng.

Để làm rõ 2 đối tượng này, tại điểm a, điểm b khoản 2 Điều 2 Quyết định số 378/QĐ-BHXH ngày 10/3/2020 – quyết định mới nhất về quy trình tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của BHXH Việt Nam quy định định như sau:

Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về BHXH, BHTN, BHYT là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan BHXH, người có thẩm quyền trong cơ quan BHXH xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan BHXH, người có thẩm quyền trong cơ quan BHXH trong hoạt động thanh tra chuyên ngành về đóng BHXH, BHTN, BHYT; kết luận thanh tra chuyên ngành về đóng BHXH, BHTN, BHYT; quyết định xử phạt vi phạm hành chính về đóng BHXH, BHTN, BHYT và các quyết định hành chính, hành vi hành chính về BHXH, BHTN, BHYT khác khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình;
Khiếu nại quyết định, hành vi về BHXH, BHTN, BHYT là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan BHXH, người có thẩm quyền trong cơ quan BHXH xem xét lại quyết định, hành vi của cơ quan BHXH, người có thẩm quyền trong cơ quan BHXH trong việc thực hiện chế độ, chính sách về BHXH, BHYT, thu BHTN và chi trả trợ cấp BHTN khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình;

Như vậy, sự khác nhau cơ bản giữa hai đối tượng khiếu nại nêu trên chính là phạm vi liên quan đến BHXH mà các cơ quan BHXH, người có thẩm quyền trong cơ quan BHXH ra quyết định hoặc hành vi. Phạm vi đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về BHXH là trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, kết luận thanh tra chuyên ngành, quyết định xử phạt vi phạm hành chính về đóng BHXH, BHTN, BHYT và các quyết định hành chính, hành vi hành chính về BHXH, BHTN, BHYT khác của cơ quan BHXH, người có thẩm quyền trong cơ quan BHXH. Còn phạm vi của quyết định, hành vi về BHXH là trong việc thực hiện chế độ, chính sách về BHXH, BHYT, thu BHTN và chi trả trợ cấp BHTN. Hai phạm vi thuộc lĩnh vực BHXH của hai đối tượng khiếu nại hoàn toàn khác nhau. Người khiếu nại cần có sự chuẩn bị, xác định đúng đắn để tránh nhầm lẫn trong quá trình thực hiện khiếu nại, vô tình làm quyền là lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm kéo dài.

Thứ hai, về quy trình giải quyết khiếu nại về bảo hiểm xã hội

Giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại trong bảo hiểm xã hội nói riêng đều được quy định bởi quy trình cụ thể. Pháp luật quy định trình tự giải quyết khiếu nại về Bảo hiểm xã hội chia thành hai trường hợp tương ứng với hai đối tượng khiếu nại.

Hình 1:Trình tự giải quyết khiếu nại về bảo hiểm xã hội – Điều 119 Luật Bảo hiểm xã hội

Xem xét trình tự giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 119 Luật Bảo hiểm xã hội được tóm tắt bởi sơ đồ trên, không ít người đặt ra câu hỏi trình tự giải quyết khiếu nại cho hai đối tượng này khác nhau điểm nào và tại sao phải phân chia như vậy? Về quan điểm cá nhân, bản chất trình tự khiếu nại hai đối tượng khiếu nại đã nêu ở phần trước không khác nhau, duy chỉ có thẩm quyền giải quyết là điều cần phải xác định.

Bản chất quy trình khiếu nại là khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích bị xâm phạm, người khiếu nại có thể lựa chọn khởi kiện lên Tòa án có thẩm quyền, hoặc khiếu nại lần đầu lên người có hành vi hành chính, quyết định hành chính, hành vi, quyết định về bảo hiểm xã hội; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn mà không được giải quyết thì tiến hành khiếu nại lần hai lên cấp trên, cơ quan quản lý của người bị khiếu nại lần đầu hoặc tiến hành khởi kiện lên Tòa án có thẩm quyền. Việc khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về BHXH sẽ được xem như là khởi kiện một vụ án hành chính và được Luật tố tụng hành chính điều chỉnh. Còn việc khởi kiện hành vi, quyết định về BHXH sẽ còn tùy thuộc vào phạm vi mà quyết định, hành vi đó hướng đến, lúc này người khởi kiện có thể khởi kiện như một vụ án dân sự theo điểm d khoản 1 Điều 32 Luật tố tụng dân sự 2015. Như vậy dụng ý của nhà làm luật khi quy định thành quy trình cho hai đối tượng khiếu nại khác nhau là muốn người khiếu nại hiểu rõ thẩm quyền giải quyết của từng đối tượng khác nhau như thế nào, từ đó tránh hiện tượng “nhầm đơn” đến cá nhân, cơ quan không có thẩm quyền giải quyết. Nhưng, việc quy định pháp luật như thế này có hiệu quả hay không, còn tùy thuộc vào thực tiễn áp dụng.

Thứ ba, mối quan hệ người lao động – doanh nghiệp – cơ quan bảo hiểm xã hội

Người lao động có trách nhiệm đóng bảo hiểm xã hội, thực hiện quy định về việc đóng bảo hiểm xã hội, bảo quản sổ bảo hiểm xã hội. Còn người sử dụng lao động có trách nhiệm lập hồ sơ để người lao động được cấp sổ bảo hiểm xã hội, đóng, hưởng bảo hiểm xã hội, phối hợp với cơ quan quản lý bảo hiểm xã hội; đóng bảo hiểm xã hội như quy định; phối hợp với cơ quan bảo hiểm xã hội trong việc trả trợ cấp, xác nhận thời gian đóng bảo hiểm xã hội của người lao động; cung cấp thông tin tài liệu về việc đóng, hưởng bảo hiểm xã hội khi được yêu cầu,…. Sau khi nhận hồ sơ thông tin, yêu cầu từ người sử dụng lao động, cơ quan bảo hiểm xã hội là người thực hiện, giải quyết các chế độ bảo hiểm xã hội sau khi nhận được hồ sơ và thông tin từ người sử dụng lao động. Có thể nói, người lao động để thực hiện các quyền và trách nhiệm của mình đối với BHXH thì phải thông qua người sử dụng lao động. Như vậy quyền lợi người lao động được đảm bảo chỉ khi hệ thống quản lý hồ sơ bảo hiểm xã hội ở doanh nghiệp được vận hành xuyên suốt, chính xác, công khai, minh bạch; cơ quan bảo hiểm xã hội phải có sự xác minh thông tin, xét duyệt kỹ lưỡng, thanh tra, xử lý nếu có vi phạm. Nếu chỉ cần doanh nghiệp có nhầm lẫn trong việc thống kê số liệu hoặc cơ quan bảo hiểm xã hội qua loa đại khái, người lao động hoặc người sử dụng lao động đã có thể bị ảnh hưởng đến quyền giải quyết chế độ bảo hiểm xã hội của mình hoặc cơ quan nhà nước có thể chịu thâm thụt ngân sách. Trong khi chủ thể của hoạt động khiếu nại là người lao động, người đang hưởng lương hưu, trợ cấp bảo hiểm xã hội hằng tháng, người đang bảo lưu thời gian đóng bảo hiểm xã hội, người sử dụng lao động, để giải quyết khi có khiếu nại xảy ra thì việc phối hợp giữa ba mắc xích này là vô cùng quan trọng.

II. Thực tiễn áp dụng các quy định về giải quyết tranh chấp bảo hiểm xã hội

Tình huống[3]:

Bà X nguyên là nhân viên Ngân hàng A. Ngày 29/09/1993, Ngân hàng A đã ban hành Quyết định số 07/QĐ về việc cho bà X được nghỉ chế độ hưu trí kể từ ngày 01/10/1993. Tuy nhiên, ngày 03/05/1997, BHXH tỉnh HG nhận được văn bản số 29/NHNo của Ngân hàng A đề nghị thôi trả trợ cấp đối với bà Nguyễn Thị X.

Ngày 29/05/1997, BHXH tỉnh HG ban hành Quyết định số 120/BHXH-CĐCS (Quyết định số 120) về việc thu hồi sổ bảo hiểm xã hội của bà X đồng thời yêu cầu bà X hoàn trả lại số tiền đã lĩnh từ khi nghỉ hưu ( từ tháng 10/1993 đến 31/5/1997) cho BHXH tỉnh HG.

Ngày 24/09/2012, BHXH tỉnh HG nhận được đơn của bà X đề nghị BHXH tỉnh HG trả lời lý do tại sao bà không tiếp tục được hưởng lương hưu. Ngày 04/10/2012, BHXH tỉnh HG đã ban hành Công văn số 600/BHXH-KT (Công văn số 600) trả lời bà Nguyễn Thị X đã xin nghỉ thôi việc và được hưởng trợ cấp một lần.

Nhận được trả lời không thỏa đáng, bà X đã khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu hủy Quyết định số 120; Công văn số 600; đồng thời yêu cầu BHXH tỉnh HG bồi thường số tiền lương hưu chưa được hưởng từ 06/1997 đến nay. Tuy nhiên tại phiên tòa sơ thẩm ngày 10/12/2019 TAND tỉnh HG ra Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính với lý do Công văn số 600 của BHXH tỉnh HG là văn bản hành chính thông thường, không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Sau đó bản án sơ thẩm đã bị kháng cáo, Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hà Nội đã chấp nhận kháng cáo của bà X tuyên hủy quyết định sơ thẩm nêu trên và yêu cầu Tòa án cấp sơ thẩm giải quyết lại.

Ngày 23/6/2020 Viện kiểm sát nhân dân cấp cao đã ra thông báo rút kinh nghiệm đối với việc giải quyết khiếu kiện vụ án hành chính nêu trên như sau:

Công văn số 600 là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, việc tòa án sơ thẩm đình chỉ giải quyết vụ án là không chính xác. Ngoài ra Tòa án cấp sơ thẩm còn không xem xét đến hai yêu cầu còn lại của bà X là hủy Quyết định 120 và yêu cầu bồi thường số tiền lương hưu từ tháng 6/1997 đến nay.
Tòa án chưa xác minh làm rõ việc BHXH tỉnh HG cho rằng đã gửi quyết định 120 thu hồi sổ BHXH và yêu cầu hoàn tiền lương hưu nhưng Bà X lại cho rằng tại thời điểm đó bà không nhận được và không biết đến Quyết định này.

Từ nội dung vụ án hành chính trên, có những vấn đề đặt ra cần làm rõ trong hoạt động khiếu nại bảo hiểm xã hội ở doanh nghiệp và cơ quan quản lý nhà nước về BHXH và cần có cơ chế thay đổi.

Thứ nhất, liên quan đến hoạt động quản lý hồ sơ Bảo hiểm xã hội tại doanh nghiệp. Tại sao ngày 29/09/1993 Ngân hàng A có Quyết định về việc cho bà X được nghỉ chế độ hưu trí kể từ ngày 01/10/1993, nhưng đến 4 năm sau lại có văn bản đề nghị thôi trợ cấp đối với bà X gửi đến BHXH tỉnh HG do cho rằng bà X là đối tượng xin thôi việc, và đã hưởng trợ cấp một lần? Trong khi hồ sơ hưởng lương hưu hoặc trợ cấp một lần là doanh nghiệp chuẩn bị và nộp lên cơ quan bảo hiểm để xét duyệt. Ngân hàng A lúc ra văn bản đề nghị cũng không có thông báo đến bà X. Công tác lưu trữ, quản lý hồ sơ BHXH của doanh nghiệp liệu có đảm bảo cho quyền lợi của người lao động khi đã về hưu.

Thứ hai, trước khi ban hành công văn số 600 trả lời khiếu nại của bà X, dường như phía BHXH tỉnh HG chỉ có động thái trả lời vì sao cơ quan có quyết định này mà không xác minh làm rõ với phía Ngân hàng – người sử dụng lao động của bà X về việc bà X thuộc đối tượng nghỉ hưu hay xin thôi việc, hay kiểm tra lại hồ sơ trước đây mà BHXH tỉnh HG đã xét duyệt để cho bà X được hưởng lương hưu. BHXH có đặt ra câu hỏi khi cách đây 4 năm bà X được xét duyệt hồ sơ hưởng lương hưu, nay lại thuộc đối tượng đã nhận trợ cấp một lần, lý do nhầm lẫn bắt nguồn từ đâu hay không. Điều này làm chúng ta nhìn nhận lại hiệu quả giải quyết khiếu nại khi mà cơ quan, người có thẩm quyền không thực sự coi trọng công tác giải quyết mà chỉ chú tâm vào việc trả lời tại sao họ có quyết định, hành vi như vậy mà không xác minh, đối thoại, làm rõ vấn đề.

Thứ ba, Tòa án cấp sơ thẩm đã có quyết định đình chỉ vụ án vì cho rằng công văn số 600 là văn bản hành chính thông thường, không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Việc này sau đó đã được Tòa án cấp phúc thẩm nhận định là không chính xác, tuyên hủy bản án sơ thẩm và yêu cầu giải quyết lại. Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng ra thông báo rút kinh nghiệm cho toàn ngành, công văn 600 của BHXH tỉnh HG chính là đối tượng của vụ án hành chính. Việc Tòa án cũng xác định sai đối tượng khởi kiện trong quy trình khiếu nại về BHXH cũng dấy lên thực tế rằng xác suất người khiếu nại xác định sai về đối tượng khiếu nại dẫn đến sai thẩm quyền giải quyết sẽ lớn hơn rất nhiều lần. Dụng ý của nhà làm luật có phát huy tính hiệu quả, giúp người khiếu nại thuận tiện hơn khi khiếu nại. Có nên chăng các nhà làm luật nên xem xét về việc điều chỉnh điều luật về trình tự giải quyết khiếu nại về bảo hiểm xã hội theo sự phân chia đối tượng khiếu nại này, để người khiếu nại được giải quyết thỏa đáng mà không tốn thời gian lãng phí.

Thứ tư, BHXH cho rằng đã gửi quyết định thu hồi BHXH và yêu cầu hoàn trả cho bà X từ ngày 29/5/1997 nhưng bà X lại khẳng định tại thời điểm đó bà không nhận và không biết đến quyết định này. Một lần nữa phải đặt ra câu hỏi đối với công tác tống đạt giấy tờ tài liệu của cơ quan bảo hiểm xã hội đối với người lao động đã về hưu nói riêng và người lao động nói chung.

Như vậy còn rất nhiều tồn tại dễ dàng nhận thấy trong công tác giải quyết khiếu nại về BHXH. Vấn đề bắt nguồn từ cả 3 mắt xích quan trọng trong mối quan hệ BHXH là người lao động – doanh nghiệp – cơ quan bảo hiểm xã hội và hiệu quả áp dụng quy định pháp luật vào thực tiễn. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại là hai hoạt động song hành, không thể thiếu trong công tác phát huy dân chủ; bảo vệ lợi ích Nhà nước; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức có liên hệ với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Nếu có quy định pháp luật chặt chẽ, hiệu quả; sự tuân thủ, cập nhật pháp luật và phối hợp của ba mắt xích quan trọng của quan hệ BHXH cùng với việc nghiêm túc trong tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền, công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước sẽ hiệu quả hơn, quyền lợi của người khiếu nại và nhà nước được bảo đảm./.

[1] Một số vấn đề về đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực bảo hiểm xã hội, Nguyễn Thị Hạnh – Giảng viên Khoa QLNN&PCTN, Trường cán bộ thanh tra, Thanh tra Chính phủ

[2] Luật Bảo hiểm xã hội 2014 được sửa đổi bổ sung bởi Luật An toàn, vệ sinh lao động 2015 của Quốc hội và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch 2018

[3] Thông báo số 48/TB-VC1-HC của Viện kiểm sát nhân dân tối cao Thông báo rút kinh nghiệm vụ án hành chính về thu hồi sổ bảo hiểm xã hội

XEM THÊM BẢN TIN SỐ 06 TẠI: http://fdvn.vn/ban-tin-dien-dan-nghe-luat-so-06-thang-8-nam-2020/

………………..

Luật sư tại Đà Nẵng:

99 Nguyễn Hữu Thọ, Quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng

Luật sư tại Huế:

56A Điện Biên Phủ, phường Phường Đúc, thành phố Huế, Thừa Thiên Huế

Luật sư tại Quảng Ngãi:

359 đường Nguyễn Du, thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi

Luật sư tại Hà Nội:

Tầng 5, số 11 Ngõ 183, phố Đặng Tiến Đông, phường Trung Liệt, quận Đống Đa, Hà Nội

Luật sư tại Nghệ An: